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土地承包期内承包人转为非农业户口的是否有权
2016-11-18 00:43  浏览次数:  作者:维尼花花

【案情介绍】

1996年1月5日,原告陈某代表全家四口人,以被告甲村一组村民(户别为农业户口)的身份与甲村一组签订农业承包合同,承包了该组村民所有的旱地1.16亩、水田0.38亩,共计1,54亩。1998年12月31日,S市T区人民政府给陈某发放证号为No0的《土地承包经营权证》,确认了陈某一家与甲村一组之间的农业承包合同关系。2002年1月21日,陈某一家迁往T区D镇乙村居住,户别为转为非农业户口。2002年7月23日,包括陈某一家原来承包的1.16亩在内的甲村的69.8亩旱地被征收。2002年7月24日,陈某将全家户口从D镇乙村迁回甲村,户口类别仍为非农业户口。2002年9月1日,征收方支付了土地补偿款、安置款及青苗补偿款。在土地被征收前,被告曾以《新乡村征地表决书》一份,逐户征求在征地范围内有承包地的村民对征地的意见,原告陈某在该表决书上签字同意征地。甲村村委会和甲村一组按比例将补偿款以每亩1.5万元分发给被征收土地的各户村民,但为分给陈某一家,因此引起纠纷。2003年3月11日,陈某向法院提起诉讼,请求判决被告甲村一组、甲村村委会给付相应的补偿款。

【法院判决】

S市T区人民法院于2003年6月25日判决驳回了原告的诉讼请求。
一审法院判决依据:《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第71条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利.”第74条第2款的规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体经济组织所有。”原告陈某一家原来虽是被告甲村一组的村民,但因其一家已于2002年1月21日迁往D镇居住,户别也转为非农户,故已丧失了作为农业人员承包土地的权利。甲村一组依法收回陈某一家承包的土地,是合理的。陈某一家承包该地享有的权利及应尽的义务随之消灭。此后,该承包土地于2002年7月23日被征收。陈某一家虽于2002年7月24日回迁甲村,但仍保留非农业户的性质。故陈某请求甲村一组及被告甲村甲村村委会给其支付征地补偿安置款,理由不能成立,对其请求不予支持。
一审宣判后,原告陈某不服,向福建省S市中级仍民法院提起上诉。
S市中级仍民法院于2003年12月11日判决:一、撤销一审民事判决;二、被上诉人甲村一组、甲村村委会应于本判决生效之日起10内,支付上诉人陈某土地补偿款元。
二审法院判决依据:《民法通则》第4条规定:“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第14条第1款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”第2款规定:“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当的调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”《农村土地承包法》第26条第1款规定:“承包期内,发包方不得收回土地。”第2款规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权的流转。”第3款规定有:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”
2002年1月21日以前,上诉人陈某及其家人居住在甲村,是被上诉人甲村一组的村民。《土地承包经营权证》证明,陈某一家在甲村一组承包了土地,承包期至2028年12月31日。陈某签字同意的《新乡村征地表决书》,不仅可以证明陈某承包的部分土地在此次的征地范围内,还可以证明在该土地被征地前,甲村村委会和甲村一组承认陈某对这部分土地享有承包经营权。在承包期内,陈某一家的土地承包经营权,依法应当受到保护。2002年1月22日至7月24日期间,陈某一家的户口虽然迁离甲村并转为非农业户口,但其不是迁往设区的市,而是小城镇。在此期间,陈某一家在甲村承包的土地,应当按照其意愿保留土地承包经营权,或者允许其依法进行土地承包经营权的流转。甲村村委会和甲村一组没有证据证明陈某承包的旱地已经在征收前被调整给其他村民,即使能证明事属实,这种做法也由于不符合《土地管理法》第14条第2款和《土地承包法》第26条第1、2款的规定,不能受到法律的保护。因此,陈某诉请比照其他村民的标准获得征地补偿款(即每亩1.5万元×1.16亩﹦元),符合法律规定,应当支持。

【评析】

本案一审和二审判决结果截然相反,究其原因,是对相关法律规定适用和对土地承包人身份变化产生的法律效果认识不同。本案的关键是陈某在承包期内身份发生变更,还能否获得相应的土地征收补偿问题。
从现有的法律规定来看,《土地管理法》与《农村土地承包法》均规定了农村土地承包的期限是三十年不变,在法定的承包期内,任何人不能剥夺其土地承包主体资格,即便个别农民存在户籍变动情况,集体组织也不能因此收回其承包土地。这既符合法律规定,又符合中央关于承包期内“增人不增地,减人不减地”的精神。一审法院根据《民法通则》的规定,依据陈某及其家人户籍由甲村迁往乙村,由农业户口变为非农业户口就否定了陈某的土地承包人主体资格,不符合《土地管理法》和《土地承包法》的相关规定,忽视了陈某合法的土地承包经营权,当然是错误的。
二审法院在充分查明本案事实的基础上,按照特别法优于普通法的原则,依据《土地管理法》和《农村土地承包法》这两部民事特别法,认定了陈某虽然身份产生过变更,但均是在承包期内,而且是户籍迁往小城镇,有权利保留自己的承包土地,因此确认其仍具有被征收土地承包人的主体资格,并判决被告支付其相应的土地补偿款,显然是正确的。

【法理研究】

本案虽然是发生在《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)实施之前,但是判决依据的法律精神却是符合《物权法》确立的土地承包经营权为用益物权的精神,值得肯定。因此,随着《物权法》的正式实施,有必要对土地承包人能否获得土地征收补偿,以及土地承包人在承包期内身份发生变更是否还能获得土地征收补偿问题进行深入探讨。
一、土地承包人有权获得土地征收补偿
我国《宪法》规定,为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收并给以补偿。《土地管理法》规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。《农村土地承包法》规定,承包地被依法征收的,承包人有权依法获得相应补偿。《物权法》规定,土地承包经营权人依法对其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。这就明确了土地承包经营权的物权性质,它既包括土地承包人依法对其承包经营的耕地林地草地等享有占有、使用、收益的权利,有包括其承包期满后续包的权利土地承包经营权流转的权利以及承包土地被征收后获得补偿的权利等。因此,土地承包经营权人是在集体所有的土地上派生出来的用益物权,土地承包人是享有用益物权的权利人。《物权法》还规定为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。而且《物权法》还进一步明确了“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿”。因此,可以看出,按照宪法和法律的规定在承包土地被征收是,承包人完全可以作为独立的权利主体,而不是仅作为合同一方的当事人,土地承包经营权也可以作为独立的财产权利获得相应的补偿。
二、土地承包人在承包期内身份发生变更是否还有权获得土地征收补偿
(一)集体经济组织成员资格的认定
有资格才有权利。集体经济组织成员资格问题事关农民的基本民事权利,成员资格确认问题是土地征收补偿费分配纠纷案件的核心问题。但是,我国法律对此规定不够明确,造成了现实的困扰。关于集体经济组织成员资格的认定标准。理论界存在不同观点:
1.住所地说。以是否在本村长期居住为标准。这种观点过于宽泛,如乡村教师,乡镇企事业、机关人员因各种关系都可能长期居住在农村、组,但其各种人事隶属关系和相关福利待遇却在所在单位,这部分人显然不具备农村集体经济组织成员资格。
2.农户说。依据是《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》(国发〔2004〕28号)关于“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的细则,制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法”的规定。该观点认为,只要是在本村耕种土地的就是该集体经济组织的成员。这显然是站不住脚的,因为,耕种土地的既有帮工,也有租赁者,他们与该集体经济组织并无法律上的权利义务关系。
3.村民说。次说以是否居住在本村、户籍是否也在本村并与本村发生土地所有关系为标准。这种主张过于苛刻,致使“外来户”“外嫁女”的人群得不到法律的有效保护,是与我国《妇女权益保障法》关于“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定相悖的。
4.户籍说。其依据是一些地方法规或规章,比如《湖北省农村集体经济组织管理办法》第15条规定:“凡户籍在经济合作社或经济联合社范围内,年满16周岁的农民,均为其户籍所在地农村集体经济组织成员。户籍迁出者,除法律、法规和规章另有规定外,其成员资格随之取消。”这种观点认为,户籍是集体经济组织成员资格的唯一标准。
5.法定承包人说。次说依据《物权法》,该法第132条规定:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”这种观点认为,只要是与集体经济组织签订了《集体土地承包合同》的人,均为集体经济组织成员,承包人对承包土地依法享有在承包期内占有、使用、收益等权利,承包地被征收的,承包人当然有权获得相应补偿。
笔者认为上述观点均不能全面概括集体经济组织成员,应当采用户籍说和法定承包人说相结合的观点。因为户籍说对于仅迁入小城镇,转为非农业户口的农民、升学和参军的农民来说,不能产生效力;法定承包人说对于全家均迁入当设区的市,转为非农业户口的农民来说,也不能产生效力。因此,应当视情况分别认定才科学。
(二)土地承包人在承包期内转为非农业户口,是否还有权获得土地征收补偿
1.土地承包人在承包期内身份的变化并不能完全导致丧失土地承包资格。
《物权法》规定土地土地承包经营权是一种非常重要的用益物权,赋予了农民长期而有保障的土地使用权,为维护农村土地承包关系的长期稳定提供了法律保障。该法第131条规定:“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的,依照其规定。”此项规定充分体现了土地承包经营权是用益物权的法律特征。根据这一规定,除法律对承包地的收回有特别规定外,在承包期内,无论承包人身份如何变更,只要作为承包人的家庭还存在,土地承包合同没有依法解除,发包人均不得收回承包地。比如承包人家庭中个别家庭成员死亡的;子女升学、参军或者在城市就业的;妇女出嫁,在新居住地未取得承包地的;承包人在农村从事各种非农业生产的;承包人进城务工的等。
2.土地承包人在承包期内转为非农业户口的,是否还有权获得相应的土地征收补偿,应当具体情况具体分析。
(1)承包人全家迁入小城镇的,是否保留土地承包经营权,尊重承包人的意愿。保留土地承包经营权的,在承包地被征收的情况下有权获得享有补偿。
关于承包人全家迁入小城镇落户的,其承包土地能否收回的问题,中央有关文件曾经规定,要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度,对进城落户的农民,可根据其本人的意愿,保留其承包土地经营权,也允许其依法有偿转让,这是从我国加快小城镇健康发展的角度出发的。如果允许对此类人的承包土地进行收回,将会影响农民进入小城镇的积极性,使其产生后顾之忧,不利于实现我国加快实现城镇化进程的政策目标。另外,还要考虑到我国目前的社会保障制度和体系尚不健全和完善,特别是在小城镇,这种情况下,进入小城镇落户的农民一旦失去非农职业或生活来源,那么其在农村享有的土地承包经营权仍将是其基本的生活保障。因此《农村土地承包法》第26条第2款规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权的流转。”当然,如果承包人自愿将承包地交给发包人,也是允许的。
(2)全家迁入设区的市,转为非农业户口的,不再享有土地承包经营权,即使所承包的土地被征收,一般也不能获得相应的征收补偿。
全家迁入设区的市,转为非农业户口的,他们已经不属于农村集体经济组织成员,不宜再享有在农村作为生产生活基本保障的土地承包经营权。另外,相对于小城镇来说,设区的市的社会保障制度比较健全,承包人即使失去了稳定的职业或收入来源,一般也可以享受城市居民最低生活保障等社会保障,如果允许其继续保留承包地,就会使其既享有土地承包经营权,又享有城市社会保障,有悖社会公平。还有设区的市的就业机会相对较多,承包人可以通过各种渠道获得生活保障,其在农村享有的土地承包经营权所具有的基本生活保障功能显著弱化。为缓解农村日益加剧的人地矛盾,发展农村经济,承包人应当交回所承包的土地,使留在农村的农民有较多的土地耕种。因此,《农村土地承包法》第26条第3款规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”据此,如果此类承包人的承包土地被征收,一般不能获得相应补偿。
但需要说明的是,为鼓励农户进行农业投入,提高土地的生产能力,收回此类承包人的承包土地时,应给予农户相应补偿。因此,《农村土地承包法》第26条第4款规定:承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应补偿。“
二、本案启示
农民到城市落户,是社会发展趋势,然而适合小城镇特点的社会保障制度,还在积极探索和建立中。目前农民进入小城镇后,无论户口类别是否改变,都还不能确保享受的基本生活保障。《土地承包法》之所以规定“承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权的流转”,主要是考虑土地是农民基本的生活保障,在农民进入小城镇后的基本生活保障尚未落实时,如果收回他们的承包地,可能是他们面临生活困难。因此,承包人在土地承包期内,全家迁入小城镇,转为非农业户口的,可以保留土地承包经营权,在此期间,承包土地被征收的,有权获得相应的补偿。


文章来源《土地矿产争议典型案例与处理依据》
中国法制出版社

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